国务院新闻办公室于2024年10月8日上午10时举行新闻发布会，国家发展改革委主任郑栅洁表示，目前7000亿元中央预算内投资已经全部下发。用于“两新”的1万亿元超长期特别国债已经全部下达到地方。明年继续发行超长期特别国债，并优化投向，加力支持“两重”建设。

 

据悉，2025年超长期国债项目近日将开始申报。我国发行的国债按照国债发行对象和资金用途，可分为普通国债、定向国债、专项国债和特别国债。其中，特别国债其专款专用、用途灵活、不列入财政赤字等特点，可为财政有效开源增支，是助力经济增长的“增量工具”。

 

为助力各地更好争取国债资金支持，按照2024年申报的经验，本文梳理了今年特别国债的实施要点，仅供参考。

 

01

 

2025年超长期特别国债项目储备谋划

 

今年网络热词“两重”，即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。在5月国务院召开的支持“两重”建设部署动员视频会议中，国务院总理李强指出，发行超长期特别国债支持“两重”建设，是党中央着眼强国建设和民族复兴全局作出的一项重大决策部署，是推进中国式现代化、推动高质量发展、把握发展主动权的重要抓手。鉴于当前政策导向，我们预计2025年超长期特别国债将基本延续当前投向领域。

 

（一）2025年超长期特别国债投向领域分析

 

1、政策分析

 

党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》），强调健全因地制宜发展新质生产力体制机制，以国家标准提升引领传统产业优化升级，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统行业，促进各类生产要素向发展新质生产力聚集，允许更多符合条件的国有企业以创新创造为导向深化改革等一系列推进中国现代化的决定。《决定》对指导未来中国的发展具有重要战略意义，也和今年的“两重”概念紧密相连。

 

为更好发挥政府投资带动放大效应，推进“两重”建设是保障国家安全的应有之义。“两重”包含两大方向，一是国家安全问题，围绕粮食、能源资源、重点产业链、金融、防灾减灾等重点领域，破解突出矛盾和问题，有利于防范化解各类风险隐患，提升经济社会发展的自主性和可持续性；而是民生福祉额外问题，聚焦城乡融合发展、区域协调发展、人口高质量发展，支持保障性租赁住房、养老服务网络、教育基础设施等建设。

 

我们可以看到，这些领域和方向的潜在建设需求巨大、资金需求巨大。同时回报周期长且具有较强的社会属性，难以完全通过市场化手段解决融资问题，也正因此，超长期特别国债会是解决融资问题的重点，但受限于总额度，会存在一定的项目竞争。我们建议地方政府和企业要做好充足的政策分析，提前布局，抓住新一年度的项目申报机会！2、审批项目领域情况本次1万亿元超长期特别国债已明确应用于“两重”建设，项目储备范围包括：

 

（1）粮食安全；

 

（2）能源安全；

 

（3）产业链供应链安全；

 

（4）城市基础设施和保障性安居工程配套基础设施；

 

（5）生态环境保护修复；

 

（6）交通物流重大基础设施；

 

（7）社会事业（产粮大县单列）；

 

（8）其他重点领域，包含兴边富民行动试点城镇、边境口岸扩能改造等。

 

当前，前两批“两重”建设项目清单已下达，投资资金确认情况和配额分配已经明确，投向领域多数为粮食安全领域、能源安全领域、公共设施领域以及县域城乡振兴领域，从审批角度来看，项目的投资资金盘的规划和投资预算比的内容是项目申报成功的关键因素。对于地方政府，“两重”项目是代表地方重大项目建设能力的名片；作为企业，亟需做好项目规划，紧抓政策机遇。3、投向领域预测结合当前政策的推进要求和《决定》的内容，我们预测以下领域将更有可能补充成为超长期特别国债的重点投向领域：

 

（1）健全绿色低碳发展机制：“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。优化政府绿色采购政策，完善绿色税制。”匹配领域：绿色产业发展方向

 

（2）健全因地制宜发展新质生产力体制机制：“推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力。”匹配领域：高新技术产业发展方向

 

（3）健全促进实体经济和数字经济深度融合制度：“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，发展工业互联网，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”匹配领域：数字化城市及产业转型方向。

 

（二）做好超长期特别国债准备基本工作

 

1、匹配政策，梳理项目清单《决定》明确提出，加强对重大战略、重点领域、薄弱环节的优质金融服务。超长期特别国债对于地方性建设支持是有针对性重点的投放方向，地方政府应和企业联合，对于一些匹配国债和中央预算政策要求的强基础、惠民生的优质项目，计入项目储备清单，例如本次成功获批超长期特别国债资金的某地高速建设，获得了当地政府极大的政策支持，开展专项行动、“一地一策”方案确保项目推进，同时企业自身高度重视债务风险防范意识，主动优化债务结构，做好债务成本压降，获得了多方认可。

2、重大投资建设项目重点跟进地方政府与企业应做好沟通，对于清单内项目的备案、立项、申报、评价要做好对接和陪跑工作，成立专班跟进工作进展，把政策红利转化为实际投资项目。

3、强化项目带动能力在“两重”建设部署动员视频会议中，强调要更好统筹政府投资和民间投资，更大力度引导民间资本参与“两重”建设。今年的政府工作报告中也提出要发挥好政府投资的带动放大效应，因此项目的选择至关重要，以产业园产业链以及产业集群的建设为例，地方政府和企业应针对项目做好数据分析，对标优质产业集群案例，做好配套项目规划，增加申报工作的成功率。

 

（三）针对重大项目分类梳理做好规划

 

1、对已经投资建设项目做好梳理Ø是否符合投向领域、相关政策要求；Ø项目不属于完工或试运行项目，已完工进度或累计完成投资额超过80%，支持力度较小；Ø梳理证照是否齐全，安评环评、土地审批证件、能评建设吨数是否一致；Ø梳理建设方案是否是按照可研和设计方案实施，梳理设备采购和更新进度；Ø对于公司预生产的时间规划，对于产品效能比的测算；Ø对于企业未来规划是否符合三中全会以及国债的政策方针，是否能带动产业集权，上下游产业链的发展！2、对未来三年投资项目做好预判申报原则上支持计划新开工、续建项目，但需前期工作条件成熟、具备开工条件。

 

02

 

项目申报要点

 

（一）申报流程

 

进入申报期后，项目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报；由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。线上：拟申报中央预算内投资项目基本信息，由项目申报单位经互联网端口录入国家重大建设项目库，并推送至属地发改部门；由属地发改部门会同行业主管部门进行筛选审核，并将最终通过审核的项目纳入国家三年滚动计划库，逐级推送。线下：项目业主单位准备项目申报材料，包括资金申请报告、项目审批（核准、备案）文件、真实性说明、资金承诺函等单行材料，同步报送至属地发改部门。最终由省级发展改革部门汇总上报国家发展改革委进行项目审核，确定支持项目清单。

 

（二）申报报告主要内容

 

申报报告应包含以下内容：

 

1、项目单位基本情况；

 

2、项目基本情况：包括全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码、建设必要性及可行性、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况、项目建成后的经济社会环境效益等；

 

3、项目列入政府投资项目库和三年滚动投资计划，通过在线平台完成审批情况；Ø申请投资支持的主要理由和政策依据；

 

4、项目建设方案：包括项目建设的必要性、选址、建设规模、建设内容、工艺方案、产品方案、设备方案、工程方案等。

 

5、项目投资估算：包括主要工程量表、主要设备表、投资估算表等；

 

6、项目融资方案：包括项目的融资主体、资金来源渠道和方式等；

 

7、具体管理办法要求提供的其他内容；

 

8、相关附件：包括项目城乡规划、用地审批、节能审查、环评等前期手续复印件以及资金到位情况。

 

（三）资金支持方式

 

采用资金直达机制、中央还本付息，以缓解地方财政收支和债务压力，且依据各地项目上报情况进行分配。

（四）审核要点

 

项目汇总申报单位应当依托在线平台（国家重大建设项目库），对申请专项投资的项目开展审核，并对审查结果和申报材料的真实性、合规性负责。审核后将符合条件的项目，推送至年度投资计划申报区，上报专项年度投资计划申请报告、绩效目标表并附项目资金申请报告。

 

审核要点包括：

 

1、项目是否纳入国家重大建设项目库和三年滚动投资计划；

 

2、项目是否符合支持范围；

 

3、项目是否具有项目代码，通过在线平台核验项目代码真实性以及申报材料与在线平台上的项目信息是否一致；

 

4、项目是否重复申报；

 

5、项目单位是否被列入严重失信主体名单；

 

6、申报投资是否符合支持标准；

 

7、项目是否完成审批、核准或备案程序；

 

8、原则上支持计划新开工、续建项目，不得用于已完工项目，计划新开工项目前期工作条件是否成熟、具备开工条件。在建项目各项建设手续是否完备，是否投资计划一经下达即可开工建设；

 

9、地方建设资金是否落实；

 

10、日常监管直接责任单位及监管责任人填报是否规范等。

 

03

 

前三批国债项目没过的原因

 

1、对于政策的支持理解程度不够导致宣导的力度也不足。地方发改及工信的一些基层工作人员对于国债和中央预算的项目其实并不太懂。政策的上传下达会出现一些偏差，导致最基础的知识和申报指南都没有宣导清楚！

 

2、建设投资项目不符合国家投向。中央预算内的项目和超长期特别国债的项目对于投向领域是有严格的要求和支持范围的，包括申请书的建设内容和规模填写过于简略或不够量化，建设内容与选择的投向领域不对应，项目属于投向领域禁止类项目清单等。

 

3、不明确申报主体和资金拼盘关系。有人还问我集团公司把下属18个子公司的项目都聚在一起报送，最后导致申报规模过大，建设主体不清晰没过。我们要求明确中央财政对于项目支持建设的公司性质一定是大陆内资企业，是以建设主体为单位投资建设的企业申报。比如你的母公司投资，子公司建设，那就要以子公司建设单位备案入库；又比如中央发改委目前通过国家重大项目库填报审核，对于项目的审核重点规模、名称、投向领域和前期手续，都需要完备。

在申报要求中对项目规模及支持资金比例均有明确要求。而且本次申报要求中，并没有明确债务风险高的地区不能申报。但防范新增地方政府债务风险是底线。符合投向领域，同时兼顾地方财力，确保资金拼盘完整闭合很关键。 比如国债的项目不同于地方债和公益性项目，国债参考中央预算的财务决算体系。对于表格的投资额度要有很严格的控制。我见过一家企业投资1.2个亿，表里面填1800万，1个亿自筹2000万来自政府补贴资金。

对于公益性项目和中央预算型项目，相对于直接投资或者资本金注入等支持方式，编制投资方案是不一样的。直接投资项目或者资本金注入项目可以预留资金缺口，这类项目多数与公共安全、社会兜底服务工程有关，这些项目在编制投资方案的时候，项目的资金来源除了自筹外的部分，可以是申请中央预算内投资补足。而设备投入的项目是必须性项目即使没有中央预算和政府资金企业也需要完成投资额度，所以总投入中应额外添加不应包含在内。（要注意）

 

4、申报期较短，没有投资规划导致前期手续不齐备。由于每次国债和中央预算的项目申报周期很短相关手续办理时间、办理条件填写错误，改建扩建不清晰。

 

5、同一个投资项目备案证和合同发票等内容重复申请中央资金个别项目单位无视同一项目不得重复获取中央资金的规定，在国家发展改革委反馈项目已通过初审后又申报财政部门专项奖补资金。如果您的投资额很大，可以拆分包装，按照投向领域不同来做不同项目的资源包，争取利益最大化！企业作为主体可以申报的不只是发改口径的项目，还要很多科技口径甚至商务口径的项目。我们做2025年谋划的时候一定要做好与业主方的全盘性规划，从横向和纵向的方面做好谋划规划。从人才、科技、固定投资、无形资产、股权设计、产研合作、产业结构设计等多个方面和方向做好设计。

 

6、项目投资性质为政府公共工程、形象工程、党建等公益性项目工程。一是不符合规定、二是建设内容、项目名称显示无收益的公益性项目。中央财政的基础逻辑是为了重大项目和重点领域建设，是中央财政对地方以资本金注资的方式支持建设，所以对于地方性公共工程，形象工程，红色工程是不支持的！有些朋友问我乡村振兴的农旅康养项目是否能申报中央财政资金，答案是可以的，只要有社会效益和经济价值产生，对于农业农村有典型案例示范带动作用的都是可以申报的！但是切记，一旦是政府公共工程、形象工程、党建等公益性项目工程，都不支持！

 

7、未按时开工或建设进度较快。一些项目投资计划下达后长期未开工，有的项目弄虚作假谎报开工，在国家重大建设项目库中填报了开工时间和完成投资额等数据；有部分项目投资时间和进度达到80%以上，部分项目进展滞后，个别项目完工时间预计将延期2年。

 

比如两新项目2022年之后参与设备升级改造的才可以，22年之前的技术的升级能力和程度会很低了！2024年的超长期国债，是优先支持已经开工且能在2024年内完工，尽早发挥效益的；如果项目2025年才能开工，那么在2024年的国债项目竞争中就没有优势。中央财政的项目无论是国债还是中央预算都是花未来的钱，做未来的事情！你申报的时候都建设超过80%了，钱拨付下来已经没有用了，估计你都建设完成了，给你没多大的帮助！如果你建设缓慢，我会觉得你资金盘子不足，有增加债务风险！

 

8、投资规模大幅缩减。一些项目单位在可行性研究和初步设计阶段有意高估项目总投资并以此申报中央预算内投资，在实施过程中大幅压减实际投资，以减少自筹资金支出；一些项目因地方财政吃紧资金到位困难、建设方案出现重大调整等原因减少建设内容、降低建设标准。

 

9、项目的成熟度如何判定，项目名额有限争取。好的项目不需要具备全部的特征，但是好的项目一定具备一个特征——成熟度。成熟度高的项目一定是推荐条件优质的，那什么是成熟度高的项目，我们在后面的谋划篇都会跟大家讲清楚！成熟度一般的项目会存在名额问题，比如医院的项目规划符合“平急两用”领域建设，但是中央要求规定每个城市支持的“平急两用”应急保障医院不超过三个。区县区市级单位争取名额的时候发现三个名额早就被成熟度高的项目和区县抢走了，尤其是市级的直辖区县，根本轮不到相关区县！如何解决这一难题，成熟度高的项目曝光量和政府关系的维护是关键，会申报能申报是关键！比如对于特别国债这种上级批复资金，申请结束后保持积极与上级部门的沟通十分关键。国家发改委和省发改委也与同级其他行业主管部门进行了协作。除了发改部门，参与申报工作的行业主管部门也需要积极地与上级进行沟通，及时收集信息并做出下一步工作计划。报完之后一放了之，不可取。

 

10、填报《国家重大建设项目库》的重要性。毕竟国家在审核项目的时候，最先看到的就是这个库内的信息。可是这个库可没有这么好填，里面涉及非常多细节，包括项目的建设内容、正确的投向领域、项目投资情况、项目前期工作情况等等，都要通过线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）双线进行申报，申报材料也会要求项目要纳入国家重大项目库及三年滚动计划。它不仅用于管理国家重点建设项目，如中央预算内投资、地方政府专项债券及增发国债项目储备，还包含了基础设施、环保、教育、医疗等各个领域的重要项目。中央引导地方科技发展资金管理办法中提到，支持科技成果转移转化的资金，鼓励地方综合采用风险补偿、后补助、创投引导等财政投入方式。这意味着通过国家重大建设项目库，可以利用这些财政投入方式来获得资金支持。

 

我跟一个朋友聊天，他们第一批申报的时候在项目“前期工作手续”，包括项目批复、可研批复等内容，偷懒选择了“未涉及”，而非一项项仔细填报，直接导致了这个项目的没有通过。

 

11、项目储备不充分，项目资源没有谋划，项目资源包没有分配！某些地区缺少中长期规划，项目储备不充分。“十五五”规划工作已经启动，重视研究上级规划，打磨好本级规划，根据地方特色做好专项规划。规划中明确重点项目和重点方向。中央财政的项目都是需要3-5年的滚动机制，调整产业结构建立地方3-5年项目库，根据政策滚动调整。打破部门壁垒，以做好资金拼盘为目标，多部门协同。

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